中国政府在2017年底发布有关公共私营合作制(PPP)的严格规定,该规定与近期为遏制风险及提高国有企业、地方政府部门透明度所做出的努力方向一致。惠誉评级表示,新规则的出台可能使PPP活动降温,这意味着2018年基础设施投资增长将进一步放缓。

        新规定限制央企参与公共私营合作制项目,以鼓励真正的社会资本投入。与大多数其他国家不同,在中国,国有企业可以作为社会资本方参与PPP项目,而地方政府融资平台(LGFVs) 则扮演公共合作伙伴的角色。事实上,2017 年有超过一半的社会资本合作方是国有企业。但部分由央企领导的项目已因新规定而被叫停。

        规定变动促使地方政府寻求非国企合作伙伴,因而2018年私营部门的PPP参与度可能得到提升。部分针对私营部门投资者的参与限制已获得放宽,地方政府也被要求在制定筛选标准时不得排斥私营部门投资者。部分省份表示将推出更优惠的政策及激励措施以鼓励私营部门的投入。

        尽管如此,私营部门不大可能填补国有企业留下的全部缺口。PPP项目回报率低,通常约为5%至10%,只能为私人企业提供微薄的溢价,在某些情况下回报率甚至低于融资成本。在九月底,一般贷款的平均利率为5.9%。尽管部分省级政府现正考虑补贴私营部门投资者,这种情况在短期内不太可能改变。国有企业一般可按较低利率进行借款,因此更愿意接受较低的项目回报率。

        新规定亦着眼于加强风险管理及防止PPP模式异化为地方政府新的表外融资平台。唯有在公共私营合作制能明显改善公共基础设施的质量时,政府方可就基础资产提供付费(政府付费类)或补贴以保证项目的可行性(可行性缺口补助类)。

        整体而言,新政策可能会抑制PPP项目近年来的快速增长,部分现有项目可能会被搁置。由于中国政府将继续依赖固定资产投资及基础设施投资增长以实现经济增长目标,大幅放缓的可能性不大,但我们预期自2017年中以来因刺激措施被撤回而出现的降温将在2018年持续(见图表)。


        国有企业在PPP中的参与减少或将有助于遏制资产负债表外风险的累积。国有企业只有在持多数股份以及有效控股的情况下须在资产负债表内合并PPP项目,但其是否需要支持违约的资产负债表外项目仍有待验证。

        更严格的监管规定会减少地方政府部门表外融资的选择,或将有助于遏制地方政府部门的财务风险。地方政府可能需要透过更高比例的资产负债表内借款为项目提供资金。受到地方政府债务上限的制约,我们预期地方政府债务将持续上升,但增速将较前几年下降。

        更广泛而言,中央政府的举措应能在长期内提高地方政府部门的透明度及管治水平,尽管这些做法在短期可能造成一些风险和困扰。PPP合同一般会阐明地方政府须承担政策改变的风险,但对合约内容的诠释可能存在争议。